[오마이건설뉴스 오세원 기자] 2013년 2월 박근혜 정부 140개 국정과제 중 분리발주 법제화가 확정됐다. 이후 기계설비공사와 같이 설계서가 별도로 작성되는 공사가 하자책임구분이 용이하고 공정관리에 지장이 없는 공사라는 정의를 추가하고, 분리발주 활성화를 위해 발주자가 사업의 계획단계부터 분리발주 시행여부를 검토하는 의무조항을 추가해 지난 2014년 1월 국가계약법과 같은해 11월 지방계약법을 개정해 시행했다.

그러나 이를 놓고 해당업종간 갑론을박이 이어지고 있다. 정부가 건설공사에서 분리발주 대상을 구체화했지만, 여전히 업계 간 의견이 엇갈리고 있는 것이다.

“분리발주 확대는 당연하다”는 입장을 고수하는 업종은 전기와 통신, 기계설비업계다. 반면, 종합건설업계는 건설산업 생산구조의 경쟁력을 갉아먹는 요소라며 회의적인 시각을 고수하고 있다.

◊종합업계 “확대 지양돼야” = 종합건설업체의 98.9%가 중소업체임을 감안, 업종 이기주의에 근거한 무분별한 건설공사 분리발주, 특히 기계설비공사 확대는 지양돼야 한다.

건설산업기본법에 따라 건설산업은 종합․전문업종간 명백한 업역 구분(시공자격의 구분)이 존재하고, 종합-전문간 수직적 협력관계에 기초하는 생산체계다.

국가․지방계약법에는 예산절감, 효율성, 안전성 등을 위해 통합발주가 원칙이며, 분리발주는 하자책임구분이 용이하고 공정관리에 지장이 없는 등 최소한의 예외적 범위에서만 허용하고 있다.

수개의 공종이 복합적으로 상호연결되는 구조물에 대해 일부 공종을 분리해서 발주할 경우 많은 문제점이 발생하게 된다.

우선, 건설업자와 기계설비공사업자를 별도로 선정함에 따른 행정낭비(별도 입찰공고․계약서 작성 등) 및 이에 따른 정부예산(사업비)이 증가하는 문제점을 낳고 있다.

입찰공고, 신청서 접수, 현장설명, 입찰 및 계약 등의 업무중복으로 인한 간접비가 증가하고, 특히 감독능력이 불충분한 발주기관의 경우 공종간 감독이 더욱 어려워지므로 공사관리에 비효율이다.

2015년 기계설비․소방 분리발주 건수는 총 361건으로 약 260억9,000만원의 예산낭비 초래했다. 작업진행 및 행정상 비용을 포함하면 그 이상의 예산낭비가 예상된다.

1997년 미국국립경제연구소에 따르면, 분리발주는 평균 8% 비용상승, 2배이상 공기 증가를 초래한 것으로 분석됐다.

뉴욕주의 공공발주기관들은 통합발주를 통해 공사비를 크게 절감했다고 평가하고 있다. 특히, 뉴욕시의 학교건설당국은 학교건축비용이 종전에 비해 13% 하락했다고 평가했다.

지금도 발주기관 자율적으로 토목·건축·기계설비 및 소방시설 등에 대한 분리발주가 실시되는 학교시설공사의 경우 학교 시공관리 부실 및 공정차질 문제가 심각한 수준이다.

2015년 개교를 목적으로 세종시 내 학교신축공사의 경우 31개 학교를 짓고 스마트 교육환경 조성이 목적이나, 공사발주 및 계약관리 담당공무원은 불과 5인 뿐임에도 공종분리발주로 학교 1곳당 평균 70여개의 계약이 체결되어 부실한 공정관리 및 시공차질 우려를 낳고 있다.

이와 함께, 지자체 및 공공기관의 공사발주를 둘러싼 갈등과 각종 로비로 부패의 요인으로 작용하고 있다.

일부 전문업계에서는 분리발주 예외규정을 악용, 통합발주되어야 하는 건설공사를 분리발주토록 추진하는 과정에서 관련 발주기관에 로비 우려가 있다.

청주시는 지난해 공사량을 분할해 계약할 수 없는 규정을 위반한 실무담당자 등을 징계했다.

공종별 분리발주할 경우 분리된 공사의 대부분이 1억원 이하의 수의계약 대상에 해당, 지역 전문업체간의 담합 및 발주자와의 유착관계 형성 등으로 특정업체의 특혜 발생이 농후한 실정이다.

또한, 시공상 원활한 공종연계 미흡에 따라 시설물의 안전 및 품질확보가 곤란한다는 것이다.

2014년 5월에 발생한 고양종합터미널 화재 수사결과, 대수선공사․가스배관공사․소방공사를 분리발주한 것이 원인으로 조사 되는 등 분리발주로 인한 피해사례가 많다.

2014년 9월 의정부지방검찰청 고양지청은 "대규모 공사의 분리 발주 때 컨트롤 타워 부재로 안전사고 발생 위험이 가중되고 있다"고 지적한 바 있다.

2013년 1월 세종시 정부청사 물난리 발생은 건축 시공사와 분리 발주해 수주한 통신 공사업체가 천정작업 중 배관을 건드려 이음새가 약화된 것이 원인으로 조사되기도 했다.

분리발주시 공종별 시공자가 달라 공정 단계별 시공관리나 조정이 곤란해 시설물의 품질확보도 곤란하다.

분리발주로 인한 부실시공 사례는 이미 분리발주가 의무화된 전기 및 정보통신공사의 사례에서도 상당수 발견되고 있다.

지난 2013년 1월 발생한 세종시 청사(농림수산식품부장관실)의 물난리 역시 분리발주로 인해 각 공종간 간섭이 관리가 되지 못한 결과다. 건축물 시공사와 별도의 통신공사 업체가 천정에서 작업을 하다 배관을 건드렸고, 이음새 부분이 약해져 있다가 수압을 못 이겨 사고가 발생했다.

그리고, 전문공종별 공사관리로 인해 해당 공사를 책임시공할 수 있는 컨트롤타워가 없게 되어 업종․공종간 하자책임이 불분명할 우려다.

시공업체 간 현장조직과 관리체계가 분리되어 ‘종합적인 계획․관리 및 조정’이 어렵고, 시공상 책임한계가 불분명하다.

기계설비공사는 건축구조물의 배관공사 등과 연계시공 되어야 하므로 기계설비공사만 분리발주 할 경우 사고발생시 부실 또는 책임의 원인 규명 곤란하며 하자 발생시 상호 책임전가로 하자보수 지연을 초래한다.

지난 2010년 1월 인천 대정초등학교 강당 공사에서 발생한 화재에 대한 각 시공업자간 책임소재가 불분명해 국립과학수사연구소에 그 원인규명을 의뢰하는 등 문제가 발생했었다.

나아가 대규모 사고 발생시, 피해자 보상 등 사후처리에 대한 책임이 모호하여 피해자 구제 등에 장애요인으로 작용한다.

아울러, 기계설비공사 분리발주 의무화에 의지한 전문건설업체의 페이퍼컴퍼니 양산 및 영세 전문건설업체의 취약한 재정에 따른 임금체불 발생 등 사회적 약자인 건설근로자 및 자재․장비업자의 피해 양산 우려로 노동계에서도 반대하고 있다.

2013년 4월 전문업계의 분리발주 의무화 추진시 노동계는 ▲건설업의 사회적 약자는 일용노동자, 건설기계장비업자 등 건설현장 노동자이고 ▲건설업은 각 공종별 시공이 전체적으로 연속선상에서 이루어지므로 분리발주는 품질관리, 산업안전에 심각한 문제를 발생시키고, 그 피해는 국민과 현장 근로자들에게 전가하고 ▲전문업체의 페이퍼 컴퍼니 기하급수적 증가, 전문업체의 취약한 재정, 관리능력 부재로 인한 임금체불, 퇴직금 및 4대보험 관리 등이 부실화될 것이고 이는 사회적 갈등만 확산시킨다는 등의 문제점을 들어 강력 반대 의견서를 국회 및 정부에 제출했다.

또, 분리발주와 동일한 발주방식인 직할시공제 중단 우려다, LH는 보금자리주택에 분리발주와 동일한 발주방식인 직할시공제를 시범사업으로 실시했으나, 각종 문제점 및 부작용만 발생함에 따라 사업을 중단했다.

아울러, 분리발주는 건설생산체계 기본원칙에 정면 배치된다. “종합공사는 종합건설업자에게, 전문공사는 전문건설업자에게” 시공자격을 인정하고, 발주자로부터 종합건설업자가 원도급 받고 전문건설업자에게 하도급 하여 공사를 수행토록 규정하고 있는 건설생산체계의 기본원칙을 정면으로 부정하는 것이다.

결과적으로 종합-전문간 업역 철폐가 전제되지 않은 기계설비공사 분리발주는 건설산업 생산체계의 근간을 훼손하고, 종합건설업자의 입찰참여 기회를 인위적으로 박탈하는 규제로 생존권 침해에 해당된다.

국제 통합발주 트렌드에도 역행된다. 최근 해외공사는 건설업체의 종합적인 계획․관리․조정능력을 필요로 하는 EPC방식 발주가 대세이며, 분리발주시 건설업체는 종합적인 계획․관리․조정능력을 상실하게 되고, 이에 따른 우리 건설기업의 대외경쟁력 약화로 해외수주에 차질을 초래하며, 정부의 해외건설수주 확대시책에도 반한다.

이밖에도 하도급 문제는 하도급 보호제도로 해소해야 한다. 건산법, 하도급법 등에서는 다양한 하도급자 보호제도를 규정, 하도급의 문제는 입찰방식이 아닌 현 제도의 적절한 운용을 통해 개선해야할 사항이다. 하도급 저가낙찰 등 문제해소를 위해 하도급 적정성 심사, 지급보증, 직불제도 등 적정 공사비 확보방안이 이미 운영중이다.

◊기계설비업계 “중소기업 보호, 정부 취지에 부합” = 분리발주는 원․하도급자 간 수평적 상생·협력관계 정착을 위해 발주자가 전체 공사 중 기계설비공사 등 전문공사를 해당공종 전문건설업체에게 직접 발주해 기계설비건설업체가 원도급자의 자격으로 직접공사를 수행하는 소비자와 생산자간의 직거래 방식이다.

기계설비는 공기조화, 환기, 냉·난방, 급수·급탕, 가스, 플랜트, 자동제어 등의 공사로, 인체에 비유 시 두뇌, 심장, 호흡기, 순환기, 소화기, 혈관에 해당된다.

기계설비는 독립된 학문 체계, 독립된 시공기술을 요구한다. 즉, 열역학, 유체공학, 재료공학, 제어공학, 진동공학 등을 기초로 기계분야 학문을 종합한 기술의 집합체이다.

기계설비공사는 토목, 건축과는 독립된 학문체계와 시공기술을 가지고 있는 공종으로 건축공사에서 기계설비공사비는 일반건축물 15～20%, 병원․연구소 등은 20～30% 차지하고 있다. LCD․반도체․크린룸 등 플랜트 기계설비공사비는 50%이상 차지한다.

2014년도 전문건설 25개 공종 국내 공사실적 82조8,663억원 중 기계설비공사가 14조3,813억원(17.4%)으로 1위를 차지했다. 그 다음으로는 철근콘크리트공사 13조8,424억원 (16.7%), 토공사 10조1,446억원(12.2%) 순이다.

기계설비공사는 건축, 토목과는 달리 열역학, 유체역학, 재료공학, 제어공학, 에너지공학 등을 기초로 하여 냉난방, 공기조화, 플랜트, 자동제어, 가스 등 기계분야학문을 종합한 기술의 집합체로서, 설계, 시공, 감리·감독, 공정관리 등의 기술체계가 독립되어 설계서(공사시방서, 설계도면, 현장설명서, 물량내역서)가 분리 작성된다.

따라서 행정쇄신위원회에서는 기계설비공사를 “하자책임이 용이하고 공정관리에 지장이 없는 공사”로 규정, 국가계약법 시행령을 개정해 기계설비 분리발주 근거조항을 신설(1994. 6월)했다.

국토부와 교육부는 “공정관리에 지장이 없는 공사”로 기계설비공사를 명시하고, 산하 발주기관에 기계설비공사 분리발주 협조 요청 공문을 시행했다. 현재 LH공사, 미래창조과학부, 교육부 등 발주기관을 통해 연간 약 7,000억원의 기계설비공사가 분리발주 중에 있다.

기계설비 분리발주는 예산의 효율적 집행 및 시공품질 향상과 생애주기비용을 절감시킨다.

일괄발주방식과는 달리 분리발주는 건설유통구조를 한 단계 줄임으로써 발주자가 지급한 공사비를 공사에 직접 투입해 예산 누수현상을 방지하는 것이다.

반면, 통합발주는 종합건설업체의 수익만 높아지고 실제 발주처의 원가절감으로 이어지지 않는다.

분리발주 시 미국의 예산절감율 사례를 살펴보면, 일리노이주(1993년) 5.5~ 6.3%, A National Study(1993) 5.2%, 뉴저지주(1999) 2.75% 등이다.

기계설비건설업체에 분리발주시 적정공사비가 투입되어 시공품질이 향상되고, 하자보수 및 성능저하에 따른 건축물 총 생애주기비용(LCC)이 절감된다.

기계설비공사는 건축물의 생애주기비용 절감을 고려한 설계 및 직접시공으로 유지비용 최소화가 가능하기 때문. 기계설비는 건물에너지소비의 71%, 건축물 생애주기비용의 80% 차지한다.

기계설비공사관련 독자적인 보증기관인 대한설비건설공제조합을 통하여 발주기관의 계약이행 및 하자책임 발생 시 책임보상이 가능하다.

건설산업기본법 제54조에 따라 설립된 대한설비건설공제조합을 통해 기계설비공사업체는 조합원으로 가입되어, 하자 및 계약이행 등 모든 공사보증 업무를 수행한다,

한편, 2015년 12월 기준 대한설비건설공제조합 현황은 자본금 6,328만2,800만원, 조합원수 6,808개사, 연간 보증건수 및 금액 9만2,032건 2조2,841만8,200만원에 달한다.